Schlagwort: Verwaltung

Systeme verbinden, oder: Ein Dilemma in der Transformation pluralistischer Organisationen

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Soziale Organisationen ebenso wie NPOs, Schulen und Bildungseinrichtungen lassen sich als pluralistische Organisationen definieren. Unter pluralistischen Organisationen sind Organisationen zu verstehen, die sich an verschiedenen gesellschaftlichen Funktionssystemen orientieren müssen, um existieren zu können. Bei sozialen Organisationen lassen sich insbesondere die Funktionssysteme Recht, Wirtschaft, Politik, Erziehung, Wissenschaft, Medizin und Religion hervorheben.

Daraus resultiert, dass pluralistische Organisationen mit „einem besonders divergierenden Spektrum unterschiedlicher Umwelterwartungen konfrontiert sind und diesen Erwartungen auch zu entsprechen suchen. Diese unterschiedlichen Erwartungen externer Anspruchsgruppen schlagen sich in multiplen Zielen nieder, denen eine pluralistische Organisation zugleich gerecht zu werden versucht.“ 1Hörer, H. (2013): Entscheidungsfähigkeit in pluralistischen Organisationen – Rekonstruktion von Entscheidungsmustern eines diakonischen Unternehmens. Dissertation

Das ist soweit nicht besonders. Viele Organisationen und insbesondere die Führungskräfte in diesen Organisationen sind es gewohnt, die mit den Herausforderungen der Verbindung multipler Ziele einhergehenden Dilemmata auszubalancieren. Widerspruchsmanagement ist Alltag von Führungskräften pluralistischer Organisationen.2vgl. bspw. Herzka, M. (2013): Führung im Widerspruch – Management in Sozialen Organisationen. Wiesbaden, Springer

Veränderung dritter Ordnung als Unmöglichkeit pluralistischer Organisationen

Problematisch wird es jedoch, wenn die Notwendigkeit besteht, die Organisationen nicht nur weiterzuentwickeln bzw. zu optimieren (Veränderung erster Ordnung), sondern grundlegende Transformationen der Art, wie die Organisationen gearbeitet haben, zu gestalten.

Innovation, Bruch, Disruptionen, schöpferische Zerstörung oder Veränderung zweiter, wenn nicht dritter Ordnung sind Stichworte.

So zeigen die inzwischen reichlich strapazierten Megatrends schon lange die Notwendigkeit nicht nur von Musterwechseln innerhalb bestehender Systeme, sondern die Notwendigkeit des radikalen Wechsels des Systems an sich3vgl. Kruse, P., Schaumburg, F. (2016): Führung im Wandel: Ohne Paradigmenwechsel wird es nicht gehen. In: Geramanis, O., Hermann, K. (Hrsg.): Führen in ungewissen Zeiten – Impulse, Konzepte und Praxisbeispiele. Wiesbaden, Springer. S. 3 – 16..

Und spätestens die aktuelle Corona-Pandemie hat gezeigt, wo in den gesellschaftlichen Funktionssystemen die wirklichen Probleme stecken. Das Klatschen über die doch angeblich so systemrelevanten Branchen haben viele noch im Ohr, aber in den Branchen selbst sieht es an vielen Stellen düster aus.

Über das starre Bildungssystem wurde schon viel berichtet, aber die Bildungskatastrophe in der Pandemie war dann schon oft sehr überraschend: Montags Zettel abholen, die dann Freitags ausgefüllt zurückgebracht werden müssen, ist keine Bildung. Es zeigt aber, dass die Primärfunktion von Schule vielleicht gar nicht Bildung, sondern die Betreuung der Kinder, damit die Eltern arbeiten können, ist?

Und der sowieso schon enorme Fachkräftemangel in Erziehung und Pflege hat durch die Pandemie trotz aller Beteuerungen über das erwartbare Maß hinaus zugenommen. Und nein, die Pflegekräfte aus dem Ausland sind keine Alternative, wie der Beitrag hier mit Blick aus Spanien, Italien und England darlegt.

System-Umwelt-Analyse als Grundlage der Organisationsentwicklung pluralistischer Organisationen

Vom großen Ganzen zurück zum Kleinklein gelingender Organisationsentwicklung pluralistischer Organisationen: Eine erste Intervention zeitgemäßer Organisationsentwicklung, ist die System-Umwelt-Analyse. Hierbei wird das zu betrachtende System (die eigene Organisation) in Verbindung zu den Systemen der Umwelt der Organisation gebracht.

Dabei kommen häufig interessante Einblicke zutage und es wird die schon genannte Besonderheit sozialer Organisationen ebenso wie Bildungseinrichtungen als pluralistische Organisationen deutlich: Sie sind in viele Funktionssysteme eingebunden, deren Funktionen, Codes und Programme sich oftmals widersprechen.

So ist – als Beispiel – die Funktion des Bildungs- und Erziehungssystems so etwas wie Sozialisation, der Code wäre in der Schule vielleicht „Besser lernen/schlechter lernen“, in der Sozialen Arbeit eher „Inklusion/Exklusion“ oder „Hilfe/Nicht-Hilfe“. Unter den Programmen sind Bildung oder die Angebote sozialer, personenbezogener Dienstleistungen zu verstehen. Diese sind in ihrer Ausgestaltung – das ist nichts Neues – hochgradig komplex. So besteht eine der Besonderheiten sozialer Organisationen darin, dass personenbezogene, soziale Dienstleistungen kaum standardisierbar sind und deren Effektivität immer an die Koproduktionsbereitschaft der Nutzer*innen gebunden ist. Spannend ist, dass in Bildungskontexten wie Schulen und Hochschulen noch immer versucht wird, Standardprogramme zu fahren, anstatt die individuellen Anforderungen anzuerkennen, aber das ist wiederum ein anderes Thema…

Gestaltung von Komplexität vs. Denken in Zuständigkeiten

Im Gegensatz zu den auf die Gestaltung von Komplexität angelegten Sozialen Organisationen sind die Sozialleistungsträger (u.a. Bund, Länder, Kommunen, Sozialversicherungsträger, Krankenkassen, die für die Kosten aufkommen) nicht im Erziehungssystem anhand der genannten Codes organisiert, sondern fokussieren in ihren Strukturen und Handlungsweisen auf Rechtmäßigkeit und Berechenbarkeit bei hoher Zuverlässigkeit, Effektivität und Effizienz.

Auch die Entwicklungen rund um „Neue Steuerungsmodelle“ (NSM) und seit etwa 2013 Kommunale Steuerungsmodelle (KSM) und damit die Versuche, von der inputorientierten über outputorientierte hin zu outcomeorientierten Steuerungen zu kommen, haben an der Grundorientierung der Arbeit der Sozialleistungsträger im Kern nicht viel verändert.

So schreiben Michl und Steinbrecher, dass das Denken in Einzelzuständigkeiten ein Grundprinzip des Arbeitens in Verwaltungen darstellt: „Auch komplexe Aufgaben werden in ‚kleine Häppchen‘ zerteilt und jedes Häppchen einem zuständigen Sachgebiet oder auch einer anderen beteiligten Behörde und darin jeweils einer Person zugeordnet. Diese Arbeitsweise ist über 200 Jahre alt und in vielen Situationen der heutigen Zeit nicht mehr angemessen.“4Michl, T., Steinbrecher, W. (2018): Wozu kann unsere Gesellschaft eine „agile Verwaltung“ brauchen? In: Bartonitz, M. Et. al: Agile Verwaltung – Wie der öffentliche Dienst aus der Gegenwart die Zukunft entwickeln kann. Wiesbaden: Springer

Besonderheiten öffentlicher Verwaltungen liegen den Ausführungen von Richter5vgl. Richter, P. (2012): Die Organisation öffentlicher Verwaltung. In: Apel, M., Tacke, V. (Hrsg.): Handbuch Organisationstypen. Wiesbaden: Springer. 91 – 112 u.a. in der Funktion einer Stabilisierung von Herrschaft, einer primär hierarchischen Ordnung der Interaktion von Verwaltungsorganisationen mit anderen Verwaltungsorganisationen mittels spezifischer Regelungsformen (Federführung) unter bestimmten Voraussetzungen (regional, fachlich) und einer bürokratischen Binnenrationalität und bürokratischen Organisationsformen.

Die Nähe dieses in weiten Teilen regelbasierten Vorgehens zum Taylorismus ist offensichtlich. Und dieses Vorgehen ist alles andere als schlecht, denn es passt für komplizierte Vorgehen und lineare Wirkungsketten wunderbar. Im Kern ist Verwaltung – mit Recht – als zwar kompliziertes, aber letztlich triviales System organisiert, auf dem unser Staat aufbaut.

Diese Funktionslogik gilt auch für weitere Sozialleistungsträger wie bspw. Krankenkassen und eben auch für die Funktionssysteme, auf die Schulen, Hochschulen und auch Volkshochschulen angewiesen sind: Obwohl jeder nachvollziehen kann, dass Bildung hochkomplex und nicht standardisierbar ist, wird – etwas verkürzt ausgedrückt – über Lehrpläne, Akkreditierungsvorgaben und eine Organisation in Ämtern (an VHS bspw.) versucht, Bildung zu organisieren, nein, zu kontrollieren.

Die Transformation pluralistischer Organisationen scheitert an der Inkompatibilität der Funktionsweisen der Systeme

Was ich sagen will: Die Codes und Funktionsweisen von Sozialen und Bildungsorganisationen unterscheiden sich radikal von denen der Sozialleistungsträger und für Bildung zuständigen Amtsstrukturen. Die einen sind im Kern auf die Gestaltung von Komplexität, die anderen auf die regelbasierte Abarbeitung von (gesetzlichen) Vorgaben, Plänen und die Kontrolle der Einhaltung von Regeln ausgerichtet.

Daraus resultiert, so meine These, dass die Transformation sozialer Organisationen ebenso wie die Transformation von NPO; Schulen und anderen Bildungsorganisationen an der Inkompatibilität der Funktionsweisen der Systeme scheitert.

Diese These wiederum scheint nicht besonders spektakulär oder neu zu klingen. Sie entfaltet ihre Wirkung jedoch im konkreten Alltag von Schulen, von frei-gemeinnützigen Organisationen, Komplexträgern, Wohlfahrtsverbänden uvm.

Überbordende Kontrolle, Dokumentationspflichten, klare Regeln und Vorgaben, Zuständigkeiten und Hierarchien stehen auf Seiten der Kostenträger schon immer der Notwendigkeit der Gestaltung von Dynamik und Komplexität auf Seiten pluralistischer Organisationen gegenüber. Hinzu kommt in der heutigen Zeit – VUCA und Co. sei Dank – eine zeitliche, sachliche und soziale und damit eine dreifache Dynamisierung, wie Kleve6Kleve, H. (2020): Die Rückkehr des „Menschlichen“: Integration des Psycho-Sozialen, Emotionalen und Elementaren als Voraussetzung für gelingende Selbstorganisation. In: Geramanis, O., Hutmacher, S. (Hrsg.): Der Mensch in der Selbstorganisation. Wiesbaden: Springer. 247 – 260. es nennt:

„Für Organisationen beschleunigen sich die Prozesse, auf die sie in ihrer sozialen Umwelt reagieren müssen; das ist der zeitliche Aspekt. In sachlicher und sozialer Hinsicht können wir von einer Diversifizierung und globalen Vernetzung von Ereignissen und Personen (…) ausgehen (…). Somit lässt sich eine enorme Steigerung der Komplexität konstatieren, also ein rasanter Zuwachs an Vielschichtigkeit und Verwobenheit von Ereignissen, die auf die Grenzen von Organisationen treffen.“

Autonomie und Selbstbestimmung pluralistischer Organisationen stehen dem Zuständigkeitsdenken der Kostenträger diametral entgegen

Pluralistische Organisationen sind gefordert, die zunehmende Komplexität zu bearbeiten. Dies gelingt, indem sie auf die Zunahme der äußeren Komplexität reagieren, indem sie ihre inner-organisatorische Komplexität erhöhen. Die Erhöhung der inner-organisationalen Komplexität bedarf neben einer Re-Emotionalisierung der Kommunikation innerhalb von Unternehmen (vgl. ebd., 251) die Gestaltung sich zunehmend selbststeuernder, autonomer Teams und damit einhergehend die auf Kompetenzen basierende Übernahme von Führung und Verantwortung.

Sich selbst steuernde, autonom agierende Teams und kompetenzbasierte Führung stehen jedoch im krassen Gegensatz zum Zuständigkeits-, Sicherheits- und Vorgabendenken der Sozialleistungsträger, Schulämter und Kultusminister.

Kurz: Die Kostenträger kommen mit den Notwendigkeiten zeitgemäßer Organisationen nicht klar. Die Abwehr geschieht nicht böswillig. Die Kostenträger können nicht anders. Vielleicht hilft diese Einsicht schon bei der nächsten Leistungsvereinbarung (die durch die Pandemie nicht einfacher werden).

Nochmal anders: Sachbearbeiter Jürgen ist nicht selten doof, sondern aus seiner Funktion im System eines Kostenträgers agiert er völlig rational. Jürgen kann gar nicht anders. Sein Verhalten und vor allem die getroffenen Entscheidungen passen „nur“ nicht zur dringenden Notwendigkeit der Komplexitätsgestaltung pluralistischer Organisationen.

Gestaltung pluralistischer Organisationen gelingt durch Einbeziehung aller Stakeholder

Daraus wiederum folgt, dass es im Zuge grundlegender Transformationen gelingen muss, alle basierend auf einer System-Umwelt-Analyse definierten Stakeholder an einen Tisch zu bekommen – und das schon vor dem anstehenden OE-Prozess.

Nur durch gemeinsames Verständnis der Anliegen der jeweils anderen Seiten kann (nicht: muss) sich die Option eröffnen, neue Wege gehen und dringend benötigte Experimente in der Neugestaltung pluralisitscher Organisationen realisieren zu können.

Abschließend nur noch ein Gedanke zur Notwendigkeit der Entwicklung der Kostenträger, insbesondere der öffentlichen Verwaltungen: Auch diese sind gefordert, im Zuge zunehmender äußerer Komplexität ihre innere Komplexität zu erhöhen, um überhaupt noch adäquat auf die sich verändernden Anforderungen reagieren zu können. Zwar besteht kein unmittelbarer Druck im Sinne der Notwendigkeit unternehmerischen Handelns, aber der Druck nimmt mindestens durch den Fachkräftemangel in der Verwaltung zu. Der schon angesprochene Jürgen weiß zwar, dass er im Sinne des Systems und damit im Sinne von Zuständigkeiten und Dienstanweisungen handeln muss. Jürgen weiß jedoch, dass er eigentlich anders – komplexitätssensibel – agieren müsste. Das zerreißt ihn innerlich. Und darauf hat – trotz aller vermeintlicher Sicherheit im öffentlichen Dienst – niemand mehr wirklich Bock…


P.S.: Ich kenne inzwischen zunehmend Beispiele, wie auch in den Verwaltungen versucht wird, anders zu agieren. Das ist schön zu sehen. Hinzuweisen ist als Sammlung der Beispiele auf den Blog „www.agile-verwaltung.org.

P.P.S.: Im Rahmen des (virtuellen) Socialbarcamps in Kiel habe ich eine Session zu dem Thema des Beitrags gehalten. Die Ergebnisse der Diskussion in der Session, wie es gelingen kann, die beiden sehr unterschiedlichen Systeme und Funktionslogiken zusammen zu bringen, kannst Du hier abrufen.